深圳土整新政背后的利益逻辑

01前言
每次城市有重大政策出台时，我们都发现甲方（开发商）获得的信息比我们设计院要快很多，给设计院造成很大压力。因为作为技术部门，不能及时对政策进行解读回应，多少有些尴尬。然而，技术部门权利地位低，只是作为一个服务支撑部门，获得信息比甲方慢是难以改变的处境，除非技术部门获得了编制政策的机会。但这也仅仅是少量部门，大部分部门都是“看菜下饭”。这就意味着，在获取“信息”的赛道上，我们难以跑赢“雇佣”我们的人。要想“赢”回价值，就要发挥技术部门的优势，准确预测赛道，提前开跑。而要准确预测，就得把握住发展的根基与脉络。
去年四月份我和领导合作写过一篇论文，有过一个判断，核心要义就是城市更新的尽头将会是土地整备。那时候63号文还没出、深圳土地整备新政（征求意见稿）也还没出。只不过正常发表论文，周期往往要一年多的时间；今年又遇到上海疫情，打印厂没法开工，导致文章迟迟难以面世，新闻变旧闻了。
判断深圳城市更新走到尽头的核心要点是深圳合法用地的不足以及其背后的利益分配达到不可调和的顶点。

02合法用地不足

什么是合法用地？

合法用地是深圳特有的一种土地说法。

1992年深圳出台《关于深圳经济特区农村城市化的暂行规定》，将关内的农村土地转变为国有用地：第十三条，“原农村私人建房用地，土地所有权转为国有，视为行政划拨用地，个人拥有土地使用权。”

2004年，关外如法炮制，出台《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》，将关外农村土地也转为国有土地：第二条，“根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，两区农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。”

至此，深圳市在理论上已经实现100%的城市化，土地在政策上已经实现100%的国有化。

虽然土地在法律上已经100%的国有化，但实际上农村集体仍然掌控着大量原农村土地（超三成的城市建设用地）。同时，由于城中村享受着城市发展的利好，也不断在违建抢建。政府为了将农村土地顺利国有化，设立了“国有已出让用地”“旧屋村用地”、“城中村用地”、“两规”、“三规”五类合法用地，符合要求的农村集体用地可以通过这些用地的相关细则将土地合法化，转为征转完善用地；而未征转完善用地则为“尚未合法化用地”，也叫历史遗留违法建筑用地，简称“历史用地”。

自从2009年深圳全面推行市场化城市更新以来，历经十多年的时间里，以土地处置为核心的城市更新，面临着土地合法用地比例越来越低的状态——根据地籍调查结果和各区非农统计结果，原特区外平均合法用地比例为22%，合法用地比例不足30%的用地规模占比达77%。按照一般更新单元60%、重点更新单元30%的合法比例要求，绝大部分城中村无法进行城市更新。
如果更新的合法比例门槛不降低，那就会导致绝大多数的城中村更新陷入停滞。如果持续降低合法用地比例门槛，就牵扯到我们今天要讨论的第二个话题：土地价值的分配。

03土地的价值来源
要搞清楚土地价值的利益分配关系，我们首先要清楚土地价值的来源。
土地价值的来源众说纷纭，总体而言可以归结为四个方面：（1）土地公共基础设施和社会服务的改善(赵燕菁，2014)；（2）城市发展带来的区位变化（朱介鸣，2021）；（3）人口增长（（张俊，2007）；（4）土地之上个人投资的增长或减少（满燕云，康宇雄，2012）。
可以看出，除了个人投资外，土地价值主要来源于土地的外部发展，属于全社会共同努力的发展结果，与土地所有者在所拥有的土地上作出的努力无关，所以会有土地价值“涨价归公”的著名说法。
根据土地价值的来源，可以相对应地划分出土地价值的分配：由开发主体（开发商或村民）投资土地产生的价值提升应当归开发主体所有，由产权而存在的价值应当归权利主体（村民）所有，因城市公共品的建设、城市发展、人口增长等产生的土地价值应当“涨价归公“，由社会共享，这是最为公平、理想的价值分配。

然而，在现实中，利益纠纷异常复杂，从情感以及实际上很难将价值来源划分出绝对的界限。
例如，即使城中村的土地价值主要是由城市化发展带来，但是在村民的意识里，这些全部是私人拥有的价值；开发商在项目开发中通过完善基础设施、提升设施等增加单个地块的土地价值同时，也会给城市带来公共服务水平的提升、区位环境的改良等正外部性效益，相互间的利益关系错综复杂。
所以，在城市更新的土地价值分配中，既要考虑到村民的情感，也要考虑开发商的经济效益，更要有对社会产生良好的正效益——也正是这三方的利益关系推动着城市更新的发展。

04城市更新中土地价值的分配
深圳市城市更新中土地利益分配历程可以分为五个阶段。

第一阶段：2001年-2004年

在城市化高速发展阶段，由于乡村发展的相对滞后，形成了城乡发展的二元结构。在城市的农村，也就是通常所说的“城中村”，与城市发展形成鲜明的对比。在城中村中，为了共享城市发展的便利，村民大肆搭建，为城市大量流动人口提供廉价的住房。由于缺乏建设标准以及统一规划，城中村的建设存在诸多弊端：建筑密集、质量低下、环境恶劣、形象差等问题。由于城中村经济、社会、法治等方面相对滞后，使得城中村聚集了不少社会闲散人员，在其中寻衅滋事、入室盗窃，或从事卖淫嫖娼、聚众赌博、吸毒贩毒等犯罪活动。城中村因此也被社会认为是城市的“怪胎”和 “毒瘤”。为了改善城市形象以及社会治安，地方政府无不希望推动城中村的更新改造，铲除社会的“毒瘤”，提升城市的人居环境。
为了改善城中村的生活品质，政府积极探索城中村的更新改造。这个阶段的更新主要由政府进行主导，承担了改造过程中的巨大协商成本。这个阶段典型案例是渔民村。

渔民村位于罗湖口岸一侧，是香港通往深圳的第一站。为了改善民生环境、向香港展示更好地深圳形象，根据深圳市关于妥善处理好有关城中村改造的指示，政府选择渔民村作为城中村改造的试点。2001年市、区两级领导深入渔民村进行调研，提出高标准改造渔民村的要求。同时，罗湖规划分局委托市规划设计院展开了渔民村改造规划设计。同年7月，规划得到就获得有关部门的认可，渔民村改造正式开始。

渔民村有35户村民，私房33栋，最高8层，多为5、6层，建筑密集，总用地21228平方米，现状建筑面积60821平方米，容积率为2.9。为了顺利推动渔民村的更新，政府成立以副市长为首的高规格领导小组，不仅在政策给予大力支持，并协助贷款、出资并负责组织从前期研究到施工图的全部设计工作，而且挨家挨户做思想工作进行动员 。改造后渔民村总建筑面积68978平方米，容积率3.2，总建筑面积提升约13%。改造耗资约1.2亿元，村民自筹9000多万元资金，其余由商业银行贷款。

渔民村作为深圳市“城中村”更新改造的第一例，通过“政府主导、村民参与”的方式，三年时间完成了改造。虽然效率高，但是政府在这过程中承担组织者的角色，投入了巨大的人力物力，未在其中获得任何的收益。相反，村民在更新过程中获得巨大的财富效益：虽然需要自筹资金进行改造，但是更新后只需交10%的土地使用费，获得了全部违法建筑的合法产权，并得到13%的建筑面积提升。
换而言之，村民获得了城市发展的全部土地经济价值，而政府（代表公众）不仅未能从中分到一杯羹，而且还要为其承担组织协商成本以及配套公共服务设施。尚且不论这种模式的分配公平与否，但是对于政府而言，投入巨大却没有收益，本身就不具备可持续性。

第二阶段：2004年-2007年

2004年，深圳市面临土地、资源、人口、环境“四个难以为继”的问题，开始转型向存量土地要发展。为了转移城中村更新的巨大协商成本，政府开始探索引入市场。而市场为了赢得村民的支持，不断提高村民的补偿，并通过增加更新容积收回成本。由此城市更新的成本全部转嫁到了规划容积上，从而使得更新后容积开始大幅度提升。这个阶段典型案例是：渔农村。

位于皇岗口岸附近的渔农村，同样是由于临近香港的特殊地理位置，成为了《旧村改造暂行规定》发布后市场参与更新的试验田。渔农村用地面积约3万㎡，是香港进入深圳的门户地区之一，港深三铁交汇于此（深圳地铁四号线、九广东铁上水-落马洲线、香港西铁北环线）。

村民在知道将要进行改造时，由村领导带头大肆违法抢建私房：原本只有六七层的房子猛然加高，最高的达到16层，使得改造前总建筑面积约10万㎡，容积率约3.3。面对村民的抢建行为，福田区政府果断采取措施，成立专职工作组，全力制止违法加建。经过充分的沟通与协商，最终形成“9982”拆赔政策 ，整体上按照1:0.9的比例进行赔偿，基本对既有违建全部承认。

“9982”拆赔政策：第一个“9”指拆赔比0.9；第二个“9”指8层及以上违建赔付率为0.9；“8”指7层及以下违建赔付率为0.8，损失部分由个人承担；“2”指开发商在改造期间给予村民20元/（月.㎡）租金补贴。

在拆赔方案稳定后，政府委托金地集团作为开发主体，并给出容积率放松、税费减免的承诺，保证盈利。改造后，总建筑面积22.8万㎡，容积率6.85，包括共9座25~32层的楼房，其中的5栋8.92万㎡用于返还村民，4栋9万㎡商品房用于开发商销售，剩余的商业面积都交给股份公司运作，使得股份公司从出租物业为主的单一经济发展模式，向新型产业发展模式转型。

渔农村的更新2004年启动，历时三年完成改造，成功探索了市场参与的城市更新模式，释放了政府所需承担巨大协商成本。但是也带来了新的问题：更新前后用地性质不变，但是容积率增加了一倍。更新后的建筑功能主要为村民还迁住房、村民持有的商品房、商业以及开发商用于销售的商品房，并未增加城市发展空间。从剩余价值角度看，村民与开发商瓜分了基础设施和区位带来的级差地租：村民通过违章搭建提高建筑面积，由于更新后基本被转为合法产权的建筑面积 ，获得超额利润；增加的一倍容积率主要为开发主体销售的商品房，由于政府对其地价以及税费的减免，开发主体也获得了相应的经济效益。
政府不用付出大量的人力物力参与到更新中，但实际上将城市发展起来的土地价值全部让渡给了开发商与村民。如果非要说政府达成了什么效益，那就是固投、税收以及就业岗位吧。

第三阶段：2007年-2014年

2007年，深圳新一轮总体规划（当时在编）明确了城市增长边界，全面进入存量发展时代。为了推动城市增长，政府释放大部分利益的方式，积极吸引市场进场参与，推动城市大规模更新。2009年《深圳市城市更新办法》出台后，赋予市场主体规划编制、土地开发等权利，调动了市场的积极性，大量停滞已久的城中村改造重新焕发生机，进入实质操作阶段，完成拆除重建。其中比较具有代表性的有蔡屋围村、岗厦村、大冲村。
在蔡屋围、岗厦村、大冲村等多个城中村改造工作快速推进过程中，村民的利益诉求不断提高。其中蔡珠祥钉子户成为了高标准拆赔的转折点。

2004年，蔡屋围村股份公司与京基公司签了房地产开发协议，全村近4.6万平方米土地（包括宅基地）全部将被收购。在征收过程中，蔡珠祥夫妇不满意赔偿方案，要求按当时市场价1.2万元/平方米进行现金补偿，却遭到了京基公司的拒绝。由此双方的谈判进入了长时间的僵局。2007年《物权法》的出台以及国土资源部发布的禁止行政强拆的命令，给了蔡氏夫妇强有力的武器。鉴于周边房价已经涨至约2万元/平方米，蔡氏夫妇要求按照1.8万元/平方米、总价1400万元进行赔偿，再次遭到京基的拒绝。经过罗湖法院的多次调解，最终确定了1200万元的天价补偿。这一消息传出来后，使得已经快完成谈判的岗厦村发生了巨大的转变：认同原赔偿标准的村民从85%下降到50%，使得岗厦村的改造陷入僵局。经过两年多的谈判，岗厦的开发主体突破政府480平方米的合法赔偿标准，所有建筑（含违法建筑面积）按1：0.9赔偿。这个消息传出来后，全市再次掀起了违建的高潮，使得原农村集体掌控390平方公里土地，占全市建设用地42%，但仅有95平方公里为合法用地。违法建筑37.3万栋，总建面4.28亿，占全市43%。大冲村建筑面积三年时间从87万平方米增长到106万平方米。

改造后岗厦村总建筑面积约107万平方米（更新前两倍），容积率为6.6；大冲村总建筑面积约280万㎡（更新前的三倍），容积率7.8。高赔偿比推高更新后的容积率，大幅度蚕食公共服务。

在市场介入城中村更新后，城中村违法建筑面积的概念被模糊化，村民的赔偿标准在市场的推动下节节攀升：渔农村、岗厦村所有建筑（合法和违法）面积均1:0.9进行赔偿；大冲村所有建筑面积均按1:1进行赔偿；在大冲村之后，大部分城中村的赔偿均采用接近1:1的标准。村民利益诉求达到一个相对稳定的状态：在这个赔偿下，更高的赔偿将使得市场难以承担，更低的赔偿将极大降低村民的更新意愿，拆迁赔偿在市场中已经形成利益固化。市场为了推动更新项目，不得不默认高标准的拆迁赔偿。
城市更新推向市场后，政府将城中村的拆迁谈判权交给了市场。而市场的权利极其有限，唯有通过经济效益的方式满足村民高拆赔比的利益诉求，以满足项目的顺利推进；同时通过向政府争取，提高项目的容积率，以覆盖项目成本，实现盈利。
在这个过程中，村民违法搭建的建筑由非法产权变为合法产权，获得更多公共服务；开发主体通过增容获得经营出售的面积；由于地价、税费的减免，政府并不能在其中获得多少实质性收益，反而因为高容量开发，给城市基础设施带来较大压力，增加了城市运营成本。

第四阶段：2014年-2018年

为避免资本过度掠夺，政府加强管控，一方面控制更新中住宅量的建设、引导增加提供税收的产业用房；另一方面增加土地收储，完善基础配套设施，提升城市承载力，补足城市发展短板。2014年《深圳市城市规划与标准》出台，城市更新规则进一步明确。2015年权力下放，加快更新步伐的同时，政策逐渐缩紧。2014-2018年期间，更新配套政策文件不断出台，构建了面向实施的更新技术和管理体系，加大对土地历史遗留问题的处理，细化规划编制要求，明确容积率的测算方式、保障性住房、创新型产业用房、公共配套设施等公共利益的配建比例，形成由法律法规、规范性文件、规范标准和操作指引构成的公共利益“金字塔”制度体系。
深圳市城市更新经过多年的市场化摸索实践，政府试图构建出一套既能保证公共利益，又能容纳多元利益诉求的政策体系。
在这样的体系下，政府收紧土地价值面向市场的释放，在更新中获得了更多的公共利益用地。但是高拆赔比无法改变的情况下，为让市场顺利推动更新，不得不在容积上作出让步。高容积、市场与村民瓜分巨额利润的情况无法得到根本性扭转。

第五阶段：2018年-至今

随着城市化的推进，深圳土地供需矛盾日益凸显，从而不断推高城市的房价。在这样的背景下，城中村作为廉价居住空间的作用被越来越多的人认识。城中村虽然“脏乱差”，但是它良好的区位、便捷的交通，让中低收入者能够享受超低的通勤时间。有不少学者认为，在高速城市化的过程中，城中村承担了政府应该承担的廉租房。有学者统计，城中村为深圳撑起了过去40年的发展，为超过五成城市居民提供廉价居住地。然而近年来的城市更新，正在快速地消灭城中村。按民俗文化学者廖虹雷统计，深圳过往二十年，平均每周消失一个旧村落。城中村的快速消亡，也让中低收入者失去了居住空间，也让初来深圳者失去了最初的落脚空间。为了保障城市低成本居住空间、给城市发展留有一定弹性，2019年3月27日市规划和自然资源局印发《深圳市城中村（旧村）综合整治总体规划（2019-2025）》，划定的综合整治分区用地规模约55平方公里，占全市城中村用地56%。位于综合整治分区空间范围的城中村执行刚性管控要求，除了城市公共利益项目等特殊项目外，不得进行拆除重建。
城中村综合整治政策的出台，意味土地价值的掠夺在一定程度上受到限制。开发主体难以通过增加容积率的方法获得更多的租差，从而使得更新的收入来源于内部投资，避免过多占用周边基础设施资源。虽然这减少了个别群体对土地价值的过度获取、降低了基础设施的压力，但是也大幅度降低了市场利润，从而降低了开发商更新的愿望。由此市场主导的更新放缓，城市建设活力降低。
由于城中村综合范围可在全区内调整平衡。这也为更新开了一个口。综合整治范围线成为开发商与政府博弈的条件。如此一来，综合整治政策成为政府回收土地价值的方式之一，但是综合整治产生的成本很有可能会转移到拆除更新部分：也就是整体更新中，拆除范围变小，但是拆除部分的容积率将进一步增加。
所以说，村民的利益诉求、开发商的经济要求已经固化的情况下，不管政府政策如何做调整，这部分利益都难以动摇。额外加码的政策，所导致的更新成本增加，最后都会被市场在容积中被赚回来。
在“政府引导、市场主导”的城市更新模式中，直接降低利益主体（开发商、村民）的土地价值收入分配不可行的情况下，那么，转换存量规划的利益分配模式是一种迫切的选择。

05

土地整备：原6号文
如上文所述，原特区外平均合法用地比例为22%，不满足一般更新单元60%和重点更新单元30%的要求。如果为了推动城市更新项目，一味降低合法用地比例要求，那么相当于持续给权利主体让利，让村民获取更大的土地价值效益。
在这种情况下，土地整备利益统筹应运而生。这种方式主要是针对未征转完善用地（“非法”用地）的处置：在土地整备中，政府对现状是空地的非法用地收储80%、对现状容积率大于零的非法用地收储至少50%的用地，剩余用地作为留用地返还村民，作为利益补偿。政府通过这样的方式，增加了对非法用地的收储，避免村民与开发商对土地价值效益的过度夺取。
以土地处置为核心，带来了很多利益纠纷以及处理麻烦。因为在土地整备中的留用地，受到法定图则等上位规划、深标测算规则等限制，开发主体（村民或开发商）能够拿到的量不多，导致市场积极性不高。所以土地整备一直反响平平，而更新仍然是市场的主流模式。

例如一个村的土地整备，法定图则是工业用地。那么整备之后的留用地，要想转换为居住用地，就需要调整法定图则，调整后的留用地受到深标各种测算系数的约束，往往只能获得4左右的容积率——这对于开发商或村民而言，经济效益不是很高的话，就不会采用土地整备的方式推进。（从市场的反馈来看，这种方式的经济效益并不是很高。）

06土地整备新政（征求意见稿）
土地整备新政针对原6号文的核心困境做了修正，给市场释放两大利好：一是从以土地处置为核心转变为以容积为核心；二是留用地以居住为主导功能。 第一，以容积为核心，避免了市场即使获得了土地，却无法获得所需量的情况。没有足够量的土地，价值大打折扣。新政精准地抓到这个痛点，首先算好容积这一“大帐”，容积上平衡好经济利益后，再进行土地以及容积率的安排。鉴于深圳市土地资源紧张的情况，容积率还有最低和最高的要求：“留用土地应尽量节约集约利用，容积率原则上不低于《深圳城市规划标准与准则》密度分区基准容积率。留用土地中规划住宅建筑面积应符合我市居住容积率上限的相关规定。”这也就意味着，算好容积总量后，土地不足的情况下，留用的居住用地可按照6.0的容积率上限进行排布。如果排布不下，”可与本行政区范围内其他利益统筹项目、城市更新项目统筹处理，或者在同一行政区内的国有储备土地上选址。“ 第二，留用地以居住为主导，一方面有助于解决深圳住宅紧张问题（十四五期间建设筹集89万套（间）住房，其中商品住房35万套，公共住房54万套），另一方面居住的建设有利于提高市场开发的经济效益，进而提高市场参与开发的积极性，推动土地整备的实施。

07结语

考虑到文章篇幅问题，本文就不针对土地新政条文展开详细解读，主要梳理土地整备新政出台背后的利益发展逻辑，从而推演深圳存量规划的发展趋向。

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参考文献：

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